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鄉村振興視閾下基層協商的嬗變與提升

來源:中國社會科學網 2019-07-30

鄉村振興視閾下基層協商的嬗變與提升

——基于浙江省村級治理集成創新的考察

                   

摘 要:以協商促治理,是浙江基層治理特別是鄉村治理最鮮明的特色和優勢,先后創出了溫嶺民主懇談和新楓橋經驗、武義村務監督、桐鄉“三治”融合等做法,其中大部分已從治村之計上升為治國之策。村級治理既不能一“選了之,同樣不能一“商”了之。面對當前實施鄉村振興戰略帶來的機遇和挑戰,基于浙江省村級治理集成創新的考察,這一演進路徑可以概括為:村級小微權力規范體系+村民說事+鄉賢參事+文化禮堂+鄉賢館——在黨建引領下穩步向自治、法治、德治相結合方向邁進。這樣環環相扣、層層補位,使得治理的靶向更為精準,治理體系更具系統性、明確性和有效性,基層協商在有效推進鄉村善治中不斷得到優化和升級。其中,形成共建共治共享的社會治理格局,既是目標也是路徑。統一戰線在鄉村協商治理中找準定位不越位,就一定能發揮獨到的積極的作用,有效破解基層統戰工作邊緣化、空心化、碎片化的問題。

關鍵詞:鄉村振興 基層協商 村級治理 三治融合 統一戰線

  者:楊衛敏,男,1965年生,浙江省委統戰部副巡視員,中國統一戰線理論研究會非公經濟人士統戰工作理論(浙江)研究基地副主任兼專家組成員,浙江省政協特約研究員。

習近平總書記精辟指出:我國社會主義民主是廣泛的充分的、真實的具體的、有效的管用的民主[1]。而作為我國社會主義獨特的獨有的獨到的民主形式,協商民主是實現這一目標的重要渠道。黨的十九大報告指出,加強協商民主制度建設,形成完整的制度程序和參與實踐,可以保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。基層協商和社會組織協商是我國協商民主的末梢,也是重要基礎和重點發展領域,在我國社會治理中發揮著獨特的作用[2]。廣大鄉村是基層治理廣袤的拓懇之地,特別是十九大提出“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”和黨中央國務院作出實施鄉村振興戰略決策背景下,鄉村治理將是未來相當一段時期內的治國方略的重要內容。前不久,中辦國辦印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》。浙江是較早開展基層治理創新的省份之一,從“平安浙江”到“法治浙江”,浙江社會治理中的不少經驗,成為“平安中國”和“法治中國”等習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌芽[3]。而以協商促治理,是浙江基層治理特別是鄉村治理最鮮明的特色和優勢,面對當前實施鄉村振興戰略帶來的機遇和挑戰,這一特色優勢渠道正在發生的嬗變和提升,具有較強的借鑒和啟示意義。

 

一、問題的提出:鄉村振興戰略對基層協商發展帶來的機遇和挑戰

浙江作為市場先發地區,基層民主協商開展得較早。從1999年臺州溫嶺的民主懇談開始,20年來全省各地已形成民主決策中的協商、民主管理中協商、民主監督中的協商、民主自治中的協商四種形式[4]。鄉村振興戰略的提出和實施,從國家層面、戰略高度為以基層協商促進鄉村治理,既提供了重要契機,也提出了新的要求。

1.鄉村振興戰略的實施為基層協商的發展開辟了廣闊的天地。黨的十八大以來,習近平總書記曾經指出:民主不是裝飾品、不是擺設,而是用來解決問題的;涉及人民群眾利益的大量決策和工作,主要發生在基層[5]。以往的基層協商主要集中于經濟和社會層面;鄉村振興戰略的提出和實施,極大地拓展了基層協商的范圍。黨中央、國務院提出的實施鄉村振興戰略的總體要求,涵蓋了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五個方面,要求建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設,加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化[6]。這一戰略特別強調農民的主體地位,體現了習近平總書記“以人民為本的治國思想。這就為基層協商特別是鄉村協商治理,提供了更高的站位、更大的平臺、更寬的渠道。換言之,基層協商是鄉村振興戰略的重要有機組成部分,當前開展鄉村基層協商必須著眼“五位一體”建設,對標對表,自覺融入鄉村振興戰略,全方位服從于服務于鄉村振興戰略,發揮基層協商在鄉村振興五個方面工作中獨有的獨特的獨到的積極作用。

2.鄉村振興戰略的實施為鄉村基層協商的發展明確了目標任務。推進國家治理體系和治理能力現代化是全面建成現代化強國的重要途徑和內容,社會治理是國家治理體系的重要組成部分,其薄弱環節在鄉村,治理有效是鄉村振興的基礎。習近平總書記指出:“治理有效,是鄉村振興的重要保障,從‘管理民主’到‘治理有效’,是要推進鄉村治理能力和治理水平現代化,讓農村既充滿活力又和諧有序”[7]。黨中央、國務院關于關于實施鄉村振興戰略的意見,提出建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制,堅持自治、法治、德治相結合,確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。進而明確了五個方面的任務,即:加強農村基層黨組織建設、深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提升鄉村德治水平、建設平安鄉村。黨中央、國務院制定的《鄉村振興戰略規劃(20182022年)》進一步提出,健全現代鄉村治理體系,促進自治法治德治有機結合。這就為鄉村治理明確了目標任務。從浙江已有的實踐探索看,基層協商是鄉村治理的核心理念和重要形式。

案例1.溫嶺民主懇談:以民主協商促進基層治理的先試先行。發端于1999年的溫嶺民主懇談,是目前公認的改革開放后我國最早開展的基層民主協商,業已形成中外學者和媒體的廣泛關注。20年間,溫嶺民主懇談成功實現了3次跨越,分別衍生了對話型民主懇談、決策型民主懇談和參與式預算民主懇談,實現了鎮村(居)協商、行業工資集體協商、參與式預算協商,有效促進了基層社會治理。

案例2.新“楓橋經驗”:基層協商與社會治理一體兩面的生動詮釋。“楓橋經驗”從表面上看是一種社會治理,但背后蘊含著深刻的協商理念。這一做法誕生于上世紀60年代初,其核心內涵是就地解決矛盾、實現“矛盾不上交”,也就是尊重人民主體地位,發動和依靠群眾,注重社會力量在矛盾化解中的積極作用。新時期“楓橋經驗”注入現代協商民主新元素,從鄉鎮、村(社區)和企事業單位各個層面開展協商,從源頭上預防化解矛盾糾紛,走出了一條基層協商民主的新路子[8]。基層協商民主有效推動了“楓橋經驗”打造升級版,在治理目標、理念、主體、手段和成果等方面的創新,有利于治理目標實現、治理理念提升、治理主體多元、治理成本降低、治理成果共享。習近平同志在浙江工作期間力主踐行和創新“楓橋經驗”[9]2013年,習近平總書記指示“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好,把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”。2019年李克強總理政府工作報告提到推廣“楓橋經驗”,加強和創新社會治理。

案例3.武義后陳村村務監督:從事后監督轉向全程式協商監督。基層監督民主與基層協商民主是一體兩面,這是后村村務監督產生和發展過程中的一個顯著特征。20046月,金華市武義縣白洋街道后陳村,在全國率先掛上了村務監督委員會的牌子。習近平同志在浙江工作期間對這一做法給予充分肯定并在全省廣。2017124日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》。后陳村務監督是對我國村民自治制度的完善,健全了村民自治中民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四大環節,實現了村務監督由事后監督向事前、事中、事后全程監督轉變,在本質上講屬于基層民主范疇。村務民主協商和監督由過去的事后監督轉變為全程性民主協商和監督,有效地避免了民主協商和監督的滯后性。2019年黨中央國務院關于實施鄉村振興戰略的一號文件明確指出:全面建立健全村務監督委員會,發揮在決策和公開、財產管理、工程項目建設、惠家政策措施落實等事項上的監督作用。目前,全國有近60萬個村級建制,原來的村級組織設“兩委”,現都增設第三委——村務監督委員會。

案例4.越豐村“三治”融合:新時代基層協商的完善和升級。自治、法治、德治融合,是新時代鄉村治理的探索創新,本質上是基層協商的完善和升級。20136月,嘉興桐鄉市高橋街道在上級黨委、政府的支持下,率先在越豐村探索自治、法治、德治相結合的基層社會治理模式。實踐中,堅持“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的原則,努力實現“自治增活力、法治強保障、德治揚正氣”的格局。目前,各村依托“一約兩會三團”載體,推進“三治融合”工作,鄉村善治的活力展現。一約:村規民約(社區公約);兩會:百姓議事會、鄉賢參事會;三團:百事服務團、法律服務團、道德評判團。因此,從這個意義上講,“三治”融合的實質要義和核心內涵仍是基層民主協商和社會治理。這個來自基層的創造,先后被寫入了黨的十九大報告、中共中央國務院《關于堅持農業農村優先發展 做好“三農” 若干意見》和中共中央國務院《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》,成為實施鄉村振興戰略的重要保障。

3.鄉村振興戰略的實施為基層協商的系統謀劃提供了重要契機。20年來的基層協商大都是各地自發探索的結果,需要經過從“從下到上”再到“從上到下”的過程。此前理論界學術界對基層協商的研究也以典型個案研究為主,鄉村振興戰略國策的提出要求我們必須加強系統謀劃,同時也為我們開展頂層設計、全面打造基層協商升級版提供了重要契機。一是開創了協商多元主體。鄉村振興戰略要求匯聚全社會力量,聚天下人才而用之,提出了五個方面的舉措:大力培育新型職業農民,加強農村專業人才隊伍建設,發揮科技人才支撐作用,鼓勵社會各界投身鄉村建設,創新鄉村人才培育引進使用機制。特別值得關注的是,提出“積極發揮新鄉賢作用,推動鄉村治理重心下移,盡可能把資源、服務、管理下放到基層”[10]。新鄉賢是實現人才回歸、涌現領軍人物的源頭活水,也是鄉村協商治理的重要積極力量。二是拓展了協商內容。實施鄉村振興戰略,使基層協商治理一個系統工程,涉及經濟、政治、文化、社會和生態方方面面,強化公共事務這一協商重點,需要從系統上進行謀劃和實施才能產整體效應。三是拓寬了基層協商渠道。鄉村振興戰略強調城鄉一體化發展,倒逼基層協商在更加廣泛的渠道上開展。如目前各地正在推行以“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務聯席會議商議、黨員大會審議、村民(代表)會議決議和表決結果公開、實施情況公開”為主要內容的五議兩公開工作法;普遍建立由社區單位、社區各方面代表人士特別是新居民、流動人員代表共同參加的共建理事會,在基層社區治理中探索各具特色的協商民主模式。四是豐富了協商形式。中辦國辦《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確指出:豐富村民議事協商形式。而“數字鄉村發展戰略”的提出,將統籌推進農村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域信息化建設,助力鄉村全面振興,推進鄉村治理能力現代化[11]。特別是推動互聯網+黨建提升鄉村治理能力,提高農村社會綜合治理精細化、現代化水平,將極大豐富鄉村基層協商的形式。五是規范了協商程序。作為鄉村振興戰略的主體,在鄉村治理和協商選題上村民與村“兩委”一樣也有提議權,實施了村級重大事項幾上幾下的民主決策制度,規范基層協商程序,保證民意貫穿村級協商全過程。六是優化了協商效果。實施鄉村振興戰略明有階段性目標要求的,問題導向和實效檢驗倒逼鄉村協商建立長效機制,將協商落實的成效與全過程監督和績效評估有效掛鉤,確保把好事辦好、把實事辦實,穩步推進鄉村治理。

在鄉村振興戰略背景下,以協商促治理這基本脈絡和邏輯思維變得十分清晰,以往的實踐和探索值得系統總結和深刻反思。這里,我們不妨比較一下前文提到的浙江省各地四種典型的鄉村治理模式中所蘊含的協商理念和治理邏輯的特點和優勢,進而探討如何進行系統整合。第一項溫嶺民主懇談,可以說是先行一步,對我國基層協商民主的實踐探索和理論發展都作出了積極貢獻[12];但似乎有點曲高和寡,盡管研究者參訪者甚多,卻難以在現階段全面推廣。而后三項都經歷了自下而上的試點上報和自上而下的推廣落實,目前已在全國范圍內全面推開,上升為治國方略。這當然與習近平同志在浙江工作期間的力推和擔任總書記后的倡導是分不開的。但為什么會出現這樣的反差?這也正是鄉村振興戰略背景下如何系統打造鄉村協商治理升級版需要破解的關鍵問題。

一是頂層設計與基層探索。作為一項全新的探索性工作,我國基層協商民主走的是“由下而上”再到“由上到下”的路徑。溫嶺民主懇談中所蘊含的“黨內民主懇談”和“參與式預算民主懇談”既是亮點也是難點和敏感點。新形勢下,“黨內民主懇談”沒有在更大范圍內開展,其與加強和改進黨的領導、民主集中制原則之間是什么關系尚需進一步明確;而參與式預算民主懇談又衍生出了鎮(街道)參與式預算協商、部門參與式預算協商、性別預算協商、預算決算協商及預算績效評價協商,主要包括預算草案初審民主懇談、人代會審查與批準預算草案民主懇談、預算執行與監督民主懇談三部分——這對于豐富基層民主形式、拓寬基層民主渠道無疑具有超前和積極意義,部分做法已上升為頂層設計[13];但由于程序比較繁瑣,組織實施起來工作量較大,復制推廣有難度。黨的十八大后,習近平總書記多次強調要“推動改革頂層設計和基層探索互動”[14]。要在堅持這一原則前提下,不斷探索、發展和完善基層協商民主,促進鄉村治理和振興。

二是村級協商與村民自治。村民自治作為我國一項基本政治制度,毫無疑問是開展村級協商的大前提和制度保證,因此村級協商不應該也不可能突破這一制度框架。在村級,協商民主與選舉民主、自治民主、監督民主是有機整體,不能片面強調哪一種民主的重要性。協商也不是萬能的,不能過分強調協商的作用。比如:協商不一致時怎么辦,是擱置待后還是付諸村民大會表決?基層協商在鄉村治理中如何定位?從浙江各地做法看,村級協商是鄉村治理的重要環節,但絕非唯一環節。首先,基層黨組織要主動作為,為鄉村治理搭建四梁八柱一一像寧海的村級小微權力36條。在此框架運行下,配套村民說事、村務監督、民主懇談。然后,輔之以統一戰線性質的鄉賢參事和鄉風文明引領。鄉村振興戰略背景下,浙江省基層協商正在推進鄉村治理中打造升級版。這種升級版的基層協商,三治融合,有序有效,因而也應是可復制可推廣的。

三是黨政主導與群眾(社團)主體。習近平同志在浙江工作期間說過“村級民主不能一選了之”[15];同樣,不能將所有村務簡單交給村民一“商”了之。基層協商走過了從自發進行到在黨的領導下有組織開展的過程,成功的案例其前提都是強調在黨的領導下,在法律和制度框架內,進行自我協商、自我教育、自我調處、自我引導、自我完善、自我提升,真正實現自治、法治、德治的融合。像后陳村村務監督中,強調村務監督委員會要在村黨組織領導下開展工作,且不得干預村“兩委”的工作。

四是牽頭協調與共建共享。很長一段時間基層協商大都是各地自發開展探索,相關文件也只是說由基層黨政組織,但一直沒有明確牽頭單位。過去十多年的實踐探索中,浙江各地分別有組織、宣傳、統戰、政法委等黨委部門以及政協組織牽頭的,但大多各自為戰,沒有形成合力。2013年浙江省曾舉全省統戰部門之力開展統一戰線推進基層民主協商的探索,此后形成了一系列鮮活的做法[16]。但基層民主協商屬于各界群眾的利益調處,統戰部門是做黨外人士工作的,盡管在兩者在理念上契合——都是尋求最大公約數,但從工作對象、工作手段和工作目標上都不甚一致。在“共建共治共享”的格局下,統一戰線必須在促進基層協商中找準定位、發揮優勢、體現特色才能體現獨特價值。

二、鄉村治理體系中基層協商的層次構建和功能整合

鄉村振興戰略是個系統工程。當代系統論研究的目的,在于調整系統結構,協調各要素關系,使系統達到優化目標。當前在實施鄉村振興戰略中,鄉村協商治理必須總結經驗、審時度勢,進行系統謀劃、綜合施策,層層推進、博采眾長,找到遞進、互補、整合的路徑。

1.權力與權利緯度:廓清村級協商的法治定位和法理邏輯

包括村民自治在內的基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度,毫無疑問,落實和完善好村民自治是有效開展村級協商治理的前提和保證。實踐表明,村民自治“一選了之”不行,前些年一些地方出現的家族、宗族甚至宗教和黑惡勢力干預村民選舉的事屢見不鮮。但是簡單化的“先協商后決策”的辦法也是行不通的,因為大部分村民既不了解各項村務的詳細內容也不熟悉有關法律法規政策,更不清楚村務流程和程序。所以,簡單“一商了之”的做法表面上似乎很尊重民意,把協商擺到很高位置,但實際上“形式大于內容”,并沒有商到點子上、議到關鍵處。因此,村民自治的當務之急,是依法依規明確和落實村級小微權力規范運轉體系,搭建起村級治理的“四梁八柱”,為有效推進鄉村治理體系現代化奠定法治保障。在這一基層治理體系建立后,再找準村級協商的座標和定位,村級協商才是明確的、簡約的、高效的。

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化后,浙江省一些縣(市、區)從2004年開始從制度頂層設計入手,針對村干部權力界定模糊、決策隨意、監管薄弱等問題,積極探索農村小微權力規范化運行,讓村務工作更加透明。主要有以下幾種探索:

案例5.多重把關型。麗水市部分縣區通過抓好權力漏洞“查找關”、權力清單“梳理關”、權力運行“公開關”、權力監督“立體關”、權力濫用“問責關”,使農村小微權力曬在“陽光”下、裝進“籠子”里,努力形成較為完善、有效的農村小微權力規范化運行體系。以慶元縣為例,圍繞各項農村事務及群眾反映突出的熱點問題,摸清村干部權力運行的“潛規則”“風險點”,重新梳理村級小微權力清單,以“一權一單一圖”方式,對村級重大事務決策、“三資”管理等7個方面、54項農村基層小微權力進行規范。

案例6.職責界定型。臺州市部分縣區重點界定村兩委的各自職能,明確:村黨支部是村級各類組織和各項工作的領導核心,不僅要抓黨建、管黨務,更要全面統籌領導村級的各項工作,關鍵是把關落實黨的大政方針,規劃部署村級經濟社會發展的總方向、總目標,牽頭決策村級的重大事務;村委會是基層群眾性自治組織,要在自覺維護和接受黨支部領導的基礎上,依法開展村民自治,從微觀層面落實好黨支部的宏觀部署,處理好職能范圍內的日常村務,從而實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。村級監督追責清單要按照“權責相生、用權負責、權責一致”的原則,明確每一項職權所對應的監督主體和責任事項,全面建立公開、常態的問責機制。

案例7.“基本法”型。2014年初,寧波市寧海縣通過幾上幾下,梳理出了村級權力清單“36條”。清單涵蓋村級重大事項決策、項目招投標管理等19項村級公共權力事項以及村民宅基地審批、困難補助申請等17項便民服務事項,基本覆蓋了村干部小微權力的內容。圍繞“36條”要點設置,具體繪制權力行使流程圖45張,明確每項村級權力事項名稱、具體實施責任主體、權力事項來源依據、權力運行操作流程、運行過程公開公示、違反規定責任追究等6方面內容,確保村級權力運行“一切工作有程序,一切程序有控制,一切控制有規范,一切規范有依據”。“36條”的出臺,讓村干部手中的權力有了明確的”邊界,同時也讓老百姓十分明了自己的權利所在和如何便利操作,從而成為村務“基本法”。20191月小微權力清單制度被寫入黨中央和國務院關于實施鄉村振興戰略意見,繼“楓橋經驗”、村務監督、“三治融合”之后浙江省又一項鄉村治理之計上升為治國方略。

案例8.全面升級型。20189月以來,寧波市鄞州區在原有小微權力清單的基礎上,創新推出基層公權力“三清單”運行法。與以往的小微權力清單相比,突出表現為“三個全”:基層“全覆蓋”,從以前的農村為主,升級到城鄉村、社區、股份合作社同步實施;責任“全鏈條”,從單一的權清單,升級到權力清單、責任清單和負面清單“三張清單”;監督“全員化”,突出權力為公的理念,既把監督監察延伸到基層,更把群眾監督放在了重要位置,將監督為主升級為基層社會治理。

小微權力規范體系的普遍建立和不斷完善,對于基層協商治理有著重要的意義:

一是明確了村級協商治理座標。上述幾種類型的小微權力規范體系中,協商本是題中應有之義和有機組成部分。臺州市一些縣(市、區)不僅對村務決策管理流程圖中標明了協商的定位(如下圖),而且專門制定了村級集體議事清單,涵蓋村級重大決策、村級資產處置、村級人員任用等層面。寧波市寧海縣的“36條”通過“五議決策法”[17] “村務公開”等方式,把村級決策權、監督權交給村民代表,保障了村民對村級事務的知情權、參與權和決策權,在制度上落實了村級選舉后民主決策、民主管理、民主監督權利,將農村基層選舉民主擴展到治理民主。寧波市鄞州區的“三清單”將規范用權民主治村結合起來,用好說事長廊、文化禮堂,收集群眾的所思所想、所急所需、所談所議,特別是針對工程招標、項目建設、集體采購、資金使用等關鍵領域,及時打好補丁、優化升級,讓“三清單一流程”成為治村“寶典”、用權“法典”。由此可見,小微權力規范體系是發展基層治理民主的重要抓手從而也使村級協商變得更加切實有效。

二是奠定了村級協商監督的基礎。小微權力規范體系中,明確村黨組織的領導地位,明確村級各類職責權力清單的制定要以《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》等政策法規為指導——黨的領導和法治框架不僅是規范小微權力的兩個大前提也是開展基層協商和監督的兩個大前提。黨的領導+法定程序+監督問責,確保村級協商和監督不僅正確、可行而且必須、有效。推進村級權力規范運行,使村級的民主決策權逐步取代村官的自由裁量權,能夠切實提升村級自治能、有效密切干群關系。規范用權破解了村務監督中“牛欄關貓”現象,村監會的作用有效發揮,如:36條變之前的事后監督為事前、事中、事后全程監督,并于45個流程圖中明確村務監督的關鍵環節和關鍵步驟,使村務監督更具操作性和針對性,即便是文化程度不高的村監會成員也能“看圖說話”“照單監督”,全面提高了村監會的履職能力。在此過程中,除個體抽樣評議、“兩代表一委員”評議、媒體監督測評外,開展群眾滿意度測評,在開展協商監督中實現“基層權力運行怎么樣,讓群眾說了算”。

三是營造了村級協商謀發展的氛圍。農村很多矛盾糾紛,根源在于權力運行的不規范、不民主;農村工作難做,難在部分村民不信任村干部,干群對立、關系緊張。小微權力清單的出現對于化解干群矛盾、融洽干群關系有著重要作用:一方面,讓村干部干事有了“說明書”,村民監督有了“利劍”,真正實現“讓群眾明白,還干部清白”,有效化解了干群間的信任危機;另一方面,有了小微權力清單,老百姓能真正參與到村里的大小事務。在基層干部用權不斷規范的同時,基層群眾不僅辦事更加便捷而且知情權和監督權得到有效保障。實踐表明,小微權力規范體系,堅持眾人的事情由眾人商量,每個權力主體都享有表達權和決策權,以集體議事決策方式消除村干部各打小算盤現象,從而增強村班子集體意識和大局觀念,最大程度的規避因既有宗族勢力、派系斗爭而影響小微權力不作為、亂作為的問題,破解了過去村莊治理中存在的“人存政舉,人亡政息”怪圈,基層信訪數量大幅下降,村莊內部更加團結和諧,營造了風清氣正、心齊氣足、共商村事、共謀發展的制度環境。

2.議事與決策維度:協商治理的結構性邏輯和層次性路徑

習近平總書記指出,要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,是實現鄉村善治的有效途徑”,“要豐富基層民主協商的實現形式,發揮村民監督的作用,讓農民自己‘說事、議事、主事’,做到村里的事村民商量著辦” [18]。這里不妨先比較一下已有20年發展經歷的溫嶺“民主懇談”和10年發展經歷的象山“村民說事”,看看村級協商治理在浙江是怎樣打造升級版進而從鄉村治理之計上升為治國方略的。

案例9.溫嶺村級懇談。溫嶺模式的基層協商民主,其亮點和精髓在鎮街一級,特別是參與式預算協商[19]。溫嶺村一級民主懇談是鎮一級懇談的延伸和拓展[20]。村級民主懇談會,是對全村重要的村務和公益事業作出決策。參加者以村民代表為主,其他村民均可自愿參加、平等參與,會議程序與鎮一級類似。對涉及全村村民利益的重大事項,則召開由全體村民(或每戶派代表)參加的懇談會進行公議公決。村級民主懇談會的議題范圍是:村民自治章程、村規民約的制訂和修改;村財務年度、半年度收支情況;村集體資金使用安排;村建設規劃的編制和調整;工程建設項目及承包方案;村民承包土地的變更、調整及征收與征用;村集體企業、資源等的承包、出租和出售;村干部享受誤工補貼的人數及補貼標準;公益事業建設資金的籌集;其他涉及多數村民利益的公共事務和公益事業。

案例10.象山“村民說事”。寧波市象山縣的村民說事比溫嶺民主懇談起步遲10年。2009年以來,歷經十年探索實踐、深化提升,形成了“說、議、辦、評”為一體的制度體系,構筑了村務管理、決策、治理、監督全閉環運行機制,走出了一條共商共信、共建共享的治村理事新路子。象山“村民說事”在“說、議、辦、評”四個主要環節上都著眼著力如何促進“三治融合”。一是拓寬“說”的廣泛性。拓寬說的內容和渠道,特別是拓寬說的主體,發揮鄉賢、政法干警、法律顧問等群體作用,開展鄉賢說事會和“警民說事”“法官說法”“檢察官說案”等活動,使“說”更具代表性廣泛性合法性。二是強化“議”的規范性。村民說事核心在“議”,規范議事才能凝聚共識、民主決策。充分考慮基層實際和操作便捷,在議事項目中剔除便民服務類事項(直接辦),同時梳理形成小微權力清單(明確必須辦和可以辦的,不需商議的內容)。同時明確按級議事制度:常事急事聯席會議議,定期召開村務聯席會議商量辦法,作出決定或提出意見;大事要事代表會議議,不定期召開村民代表會議,商議重大事項,作出決議;難事特事提交上級議[21]。不僅促進議事規范化、制度化、民主化,也使“議”的靶向更為精準、高效。三是突出“辦”的實效性。村民說事關鍵在“辦”,全力推動民事村代辦、村事大家辦、大事聯合辦,確保事事有回音、件件有著落。依托“一中心四平臺全科網格”,實行“村民說事+互聯網”模式,縣鎮村三級聯動辦理,使村民說事得以全過程記錄、高效率運轉。推進“最多跑一次”改革向基層延伸,加快基層便民服務點建設,實行村級事務管理多員合一、專職代辦,實現常用事項和民生事項全城通辦。通過村民說事暢通初信初訪渠道,化解矛盾糾紛,構建初信初訪整體聯動、快速響應機制,努力實現合理合法信訪“最多跑一次”。四是注重“評”的科學性。村民說事倒逼在“評”,進一步完善評的內容、程序,提高評的科學性,評出公正、評出發展、評出和諧、評出廉潔。“村民說事”作為鄉村治理的創新實踐,相關內容被寫入黨中央和國務院關于實施鄉村振興戰略的一號文件中,上升為治國方案。

從發展程度看,溫嶺民主懇談無疑是系統的超前的;但村級畢竟是自治組織,跟鄉鎮街道不一樣——從鎮街延伸發展而來的村級懇談,尚需在以下一些問題上進一步探索:一是如何化解程序過于繁瑣的問題。溫嶺村級民主懇談中,有時為了開一次懇談會,村兩委花去近四十天工夫去做會前調研工作[22]。盡管調研是必須的,但如果有一定的前置程序(如小微權力規范體系框架下的“村民說事”)作基礎,有些工作可以事半功倍。在鄉村社區辦事,復雜問題簡單化是水平,既減輕村兩委工作量以專注議大事抓大事又便民利民,一舉兩得、 兩廂情愿。二是如何克服協商隨意性的問題。溫嶺“民主懇談”現在平均每年開1800場。特別是到了村里,村兩委隨時都可以根據村務的輕重緩急召開懇談[23]。這里我們不對溫嶺的具體做法作簡單的評判。但是有一點是沒有疑義的——協商是手段不是目的,協商是要解決問題的,不能形式大于內容,尤其不能搞“一切為了協商,一切通過協商”。否則,雖然表面上很民主,實際上是放大了協商的功能、弱化了黨政引領作用,一旦走偏會導致公共資源浪費、辦事效率低下。三是如何解決協商不一致的問題。協商的目的是促進民主決策、科學決策、依法決策。但必須明確,協商不是萬能的。如何處理協商與自治的關系很重要,村一級黨支部是戰斗堡壘,村民代表大會是最高自治權力機構。中央意見明確指出:協商不一致時應提交村民代表大會表決。在實踐操作中,這一條特別適合一些緊急和利益抉擇性的議項。對于一些有一定技術含量的議題怎么辦?現在一些村級協商讓村民通過辯論自己決策,這種做法似值得商榷。囿于利益和專業知識面,村民的訴求并不都是理性的,這會直接影響決策的科學性。而要解決上述問題,關鍵就是要以法治框架為前提,特別是到了村級必須以小微權力體系四梁八柱作支撐,在此基礎上構次層次分明、層層遞補、準確補位的協商機制,讓權力與權利互動,讓干部與群眾互通,民意與專家相得益彰,切實提升工作透明度、群眾知情度、協商參與度以及決策的科學性,增強黨政引領導力和組織力,促進自治、法治、德治融合。

象山“村民說事”之所以能上升為治國方略,有著其科學的內涵。一是說出了更為充分的人民民主權利。把“協商于民、協商為民”具體化、規范化、制度化,真正把群眾的知情權、參與權、管理權落到實處。2010年以來,象山全縣收到各類議題56萬余個,其中近52萬個得到采納并實施;協商確定村級重點項目9649項,其中順利開工建設9153項。二是把法治理念融入全過程。小微權力規范體系為“村民說事”界定了說與不說的范圍,奠定了法治基礎。同時通過警民說事、信訪說事會等形式,及時有效處置影響社會穩定的苗頭性問題。全縣累計創建市級以上民主法治村(社區)52個。三是說出了鄉村新風尚。喚回了鄉土自信,打響了善行象山、婚喪禮俗整治、鄉村文明示范線等一批品牌,夯實了社會治理的道德底蘊。四是說出了更為密切的黨群干群關系。“村民說事”把謀劃權、商定權、監督權交給群眾,將小微權力曬在“陽光”下,使村干部用權辦事有了緊箍咒、硬約東,真正讓“老百姓明白、村干部清白”,從而說出了更加清廉的基層政治生態,說出了更富活力的鄉村發展格局,說出了更趨和諧的農村社會大局,有力提升了黨政引領力。象山縣目前正在打造“村民說事2.0版”,圍繞“治理有效”,持續完善村民說事制度,全面提升“村民說事”在基層黨建、基層協商民主、社會治理、鄉村振興上的重要作用,著力打造“三治融合”的象山樣本。

3.統戰和協商維度:新鄉賢參事的補位邏輯和提升路徑

一是怎樣看待統一戰線在基層協商民主中的定位站位和獨特作用。近十年來,全國一些地方在積極探索統一戰線服務基層協商民主建設的工作。浙江省曾一度明確由統戰部門和民政部門牽頭負責基層民主協商和社會組織協商工作,浙江省還召開了統一戰線推進基層協商民主發展現場會,推出了一批先進典型做法。但是,統戰部門牽頭這項工作存在的最大缺陷是“師出無名”,因為基層民主協商的主體是廣大群眾而不僅僅是統戰人士,基層協商的目的主要是群眾利益調處而非參政議政。統一戰線和基層協商最大的契合在于工作理念,就是尋求最大公約數。因此,前幾年一些地方經黨委政府同意,由統戰部門牽頭負責基層協商民主,但僅僅停留在幕后操作,對外發文和前臺協商組織和活動都是以鄉鎮街道和村兩委名義(出臺縣級指導性意見也往往以縣級黨委政府或兩辦名義),所以這實際上是黨政授權統戰部門牽頭組織基層民協商而不是真正意義上的統一戰線參與和服務基層協商民主建設。2015年中央關于加強協商民主建設的意見特別是2016年中辦國辦關于城鄉社區協商的實施意見,并沒有授權統戰部門牽頭負責這項工作(實際上大部分地區村級協商已由組織部門和民政部門牽頭組織)。那么,統戰部門和統一戰線在基層協商中是否就主動退出、無所作為了呢?

事實上,統一戰線在參與基層民主協商方面,既有著資源、人才、網絡、功能等方面的獨特優勢也有著適合自身發揮作用的空間,關鍵是準確定位、精準補位但不越位甚至包辦,這樣就可以從中發揮獨特的積極作用。這里的主要依據是:以往的基層協商特別是村級協商,作為協商主體的村民大多以個人身份參與其中,而缺少社會組織的身影,也就聽不到代言人的聲音。這就帶來一系列重要問題:

第一,如何擴大參與面的問題。個人往往從自己立場或利益出發表達觀點,而忽視本來自治性較弱的社會組織的整體利益,繼而留下許多協商“死角”或遺憾,致使一些矛盾糾紛及信訪積案得不到切實解決,甚至出現一些協商結果不夠公平、公正的情況。毫無疑問,協商民主需要多元主體的參與,而統一戰線是多元主體結合的主陣地。

第二,協商能否促進科學決策的問題。普通村民缺少專業知識和技術,在參與一般性問題協商時可以發表自己的利益訴求,但涉及專業性技術性較強的議題時,需要社會組織和專業人才參與,而這正是統一戰線的優勢所在。

第三,村級協商治理能否實現“三治融合”的問題。普通村民個人的法制意識、道德水平和表達訴求的能力都有一定局限性,而各界人才薈萃的統一戰線是促進“三治融合”、實現村級善治的優質資源。

由此可見,基層民主協商特別是村級協商治理中,統一戰線參與其中雖然是補位,但這個補位必不可少、十分重要。浙江一些地方已經在探索這方面的工作,以求統一戰線如何準確補位、發揮重要作用。如:杭州市富陽區永昌鎮建立基層協商民主“小隊會”模式,將“平安網格”進行深度劃分,以4050人為一個小隊,配備黨外人大代表、政協委員、鄉賢人士等懂協商會協商的統一戰線群體,發揮助推老百姓有事“多商量、好商量、會商量”的“鯰魚作用”。再如:湖州市長興縣夾浦鎮丁新村在村黨總支的領導下成立丁新村協商民主議事會,主體成員組成采用“3+X”模式,“3”為村級組織代表、統一戰線代表人士(包括“兩代表一委員”、非公經濟代表人士、黨外知識分子、民族宗教界人士等)和基層群眾代表,“X”為具體涉事利益群體代表或有關方面的專業人士。溫嶺的民主懇談一直是宣傳部門牽頭的,統戰部門著眼打造一支專業化協商團隊,充分發揮民主黨派、無黨派人士、統戰團體負責人自身位置超脫、視角獨特,并且具有較高專業水平和一定社會影響的優勢,建立不同層面、各有側重的協商智庫,選聘部分專家學者、社會賢達和行業代表組建“統一戰線評議團”。“評議團”分為經濟發展組、建設規劃組、法律顧問組、社會建設組,并搭建“議事、評理、建言”三個平臺,從而精準補位并發揮重要作用,不斷將基層協商民主引向深入。此外,浙江省政協在縣級政協開展的“請你來協商”活動,也有效地實現對基層協商和社會協商的補位作用并產生的良好的效果。統一戰線與基層政協應在這個問題上實現優勢互補、良性互動[24]

二是鄉賢參事會是統一戰線服務基層特別是村級協商治理的最佳模式。在新常態下,鄉村治理逐步由經濟能人型向鄉賢治村型轉變。成立村級鄉賢參事會,主要基于以下三點考慮:

第一,農村工作的任務越來越重。一方面農村“空心化”現象越來越突出,另一方面農村成為傳統宗族力量以及灰色勢力的主要集聚地。村級工作壓力越來越大,治理難度越來越大。村民委員會“行政化”現象明顯,承擔了大量的行政事務,在農村治理中投入相對不足。

第二,村兩委班子成員構成單一。鄉村振興戰略涉及面廣,面對新目標、新領域、新任務,傳統的思維方式和治村方法難以適應新戰略,迫切需要輸入新鮮血液和創新工作理念。

第三,鄉賢在參與鄉村治理中具有獨特優勢。與村“兩委”班子相比,鄉賢所處的位置相對超脫,在品行、威望、資金、專業知識等方面又具有一定的優勢,在參與鄉村治理中能夠發揮獨特的作用,進而探索建立起以自治為基、法治為本、德治為先的“三治融合”鄉村治理新機制。

與此同時,統一戰線參與村級協商,要先組織起來才能發揮整體功能優勢。鄉賢聯誼會或鄉賢參事會是基層特別是村級統一戰線綜合體,它涉及統一戰線五大關系而且突破了黨內黨外、體制內外和海內外的界限,在基層沒有比這個組織更能涵蓋差異性多樣性很強的12類不同統戰群體,以至一些基層統戰干部說“到了村里就一類統戰人士——鄉賢”。

從以上兩方面看,基層統一戰線與鄉賢會組織在成員、理念和功能優勢方面都高度契合,鄉賢參事是統一戰線參與基層協商的切入點著力點落腳點,成立鄉賢參事會是組織保證。近兩年來,浙江省各地統戰部門對鄉賢工作特別鄉賢參與鄉村振興戰略進行了積極探索,取得一系列積極成果,特別是在精準補位、有效助推村級協商治理向“三治融合”方向升級發揮了十分重要的積極作用。參過鄉賢參事會,統一戰線參與基層協商,讓鄉村協商意識增強、協商水平提升,讓鄉村協商不僅成為必須而且可行、有效。而統一戰線通過組織發動鄉賢參與鄉村振興和鄉村治理也自己找到有效破解基層統戰工作空心化、邊緣化、碎片化的抓手,真正實現圍繞中心、服務中心、融入中心。

三是鄉賢參事應把握的基本原則。鄉賢參事剛剛興起,目前尚在探索過程中,因此明確如何到位而不越位,發揮積極作用而又不越俎代庖,就顯得十分重要和迫切。

第一,正確處理鄉賢組織與村“兩委”的關系。鄉賢組織在村黨組織的領導下開展工作,并接受村民委員會的業務指導,建立健全組織章程和組織體系,定期協商議事。在此前提下充分發揮鄉賢組織在基層治理中的參謀助手、橋梁紐帶、示范引領等作用。可以吸納部分鄉賢加入黨組織,支持其依法參與村兩委”選舉,推選鄉賢擔任“掛職村官”、協商(議事)員[25],邀請部分鄉賢列席村民代表會議、黨員會議,激發其履職積極性。如:臺州玉環市明確村級鄉賢參事會為村兩委領導下的自治組織,通過會議參事、服務參事、活動參事三種方式參與農村治理和建設,發揮補位和輔助的作用;溫州平陽縣搭建“黨建+新鄉賢”平臺,成立鄉村振興共建委員會;寧波象山縣形成了以大黨建為引領、村民自治組織為基礎、鄉賢參事會為補充、村民廣泛參與的現代農村多元治理新格局[26];臨海市場永豐鎮的村級構建“以村黨支部為核心、村民委為主導、村股份經濟合作社和集體經濟發展有限公司為基礎、村務監督委員會和鄉賢會為兩翼”的治理新格局,實現鄉賢治理的制度性、鄉土性、現代性、公益性的有機統一。

第二,正確處理村級協商治理中鄉賢與村民的關系。前文已說到,象山是“村民說事”的發源地。那么,既有“村民說事”為什么還要“鄉賢參事”?一方面,村民是村治的主體,“村民說事”應是村民自治的重要組成部分;而以外來鄉賢為主的鄉賢參事會,并不是村民自治的主體(除少數回歸當選村兩委班子成員的鄉賢之外),不能越俎代庖直接干預村務,只能以提建議、作調解、做示范等協理方式助推治理。另一方面,鄉賢具有一般村民沒有的自身優勢,如資金、專業、閱歷、德望等,可以為“村民說事提供不可或可的“補位”,有了這種“補位”村級協商治理才可能真正實現“三治”融合。如:紹興市上虞區每村(社區)聘任23名鄉賢作為調解員,以“1+N”的模式(1名村委成員+N名鄉賢),專司化解農村雞毛蒜皮的“小事兒”和事關鄉村和諧穩定的“大事體”,充分發揮新鄉賢其補位和輔助作用,彌補基層政府和自治組織在公共決策、公共服務、公共管理方面存在的不足,形成有益補充。臺州市仙居縣委統戰部,以鄉賢輔治為抓手,打造鄉村治理的“智囊團”,組織引導鄉賢能人回村做好“領頭羊”“老先生”,組織鄉賢參與公共事務決策咨詢、基層協商民主建設、公序良俗關系協調等基層社會治理和公共服務活動。這種治理結構既能充分調動鄉賢的積極性,使鄉賢功能得到最大發揮,但是也明確規定了其在鄉村治理中的補位和輔助作用。另外,鄉賢所具有的專業性,也成為破解一些技術較高的久拖不決的老難題的解決,如:象山某村村民與村兩委關于高山種植基地種什么的問題,臺州市椒江區某村拆遷中涉及一靈芝種植戶的征地補償標準問題等,都是通過鄉賢中的專業人士得以解決的。要引導鄉賢參事員補位不越位,積極融入“村民說事”等基層協商平臺,參與鄉村協商民主實踐,有效提高農村重大事項決策效率和村級事務執行力度。

第三,正確處理好民主自治與依法治理、以德治理的關系。類似村規民約框架下的群眾共治、自治,仍是當前社會治理的一個重要構成。現階段鄉村共治、自治權重的提升,與村民法治觀念的相對淡薄和農村文化文明、道德風尚有待提升,也可能會帶來自治與法治、德治的沖突。村級鄉賢參事會要發揮特色優勢,彰顯促進“三治”融合的作用。玉環市以“群賢治理”促進社會和諧,把鄉賢會建設列入推進基層“自治+善治”工作體系去謀劃——建立鄉賢調解員隊伍,設立法院鄉賢調解室,打造鄉賢道德文化高地,推進鄉村社會法治和公德良序建設。桐鄉市高橋街道越豐村,是“自治、法治、德治”首創地,村鄉賢參事會在參與“三治”中發揮積極作用,各類社會組織參與協商治理成效明顯,特別是鄉賢組織或參與的百事服務團、道德評判團、法律服務團在促進法治和德治作用方面發揮著獨特的專業和引領作用。當然,在此過程中還處理好傳統觀倫理與現代治理的關系,因為在當前鄉村中,熟人社會與傳統倫理還比較流行,而鄉賢見多識廣,擁有新思維、新觀念、新知識,勢必會在一定時間內、在一定程度上產生了傳統倫理和現代治理理念的碰撞和沖突。

第四,正確把握和處理鄉賢參事議事隊伍建設中代表性與廣泛性、專業性的關系。建設一支結構合理、量足質高層的鄉賢隊伍建設鄉賢參與鄉村治理的組織保證,必須兼顧層次、地區、界別專業和代表性的平衡。一方面,為切實發揮鄉賢“帶頭人”、“智囊團”、“和事佬”、“模范者”等效應,必須把威望高、見識廣、經驗足、能力強和富有奉獻精神、熱心家鄉治理等代表性放在首位;另一方面,為了確保參加協商議事鄉賢代表的廣泛性和專業性,要從地域和行業兩個維度來物色村級參事議事員,從地域上來看力求兼顧“本土”、“離土”、“外來”三個層面的鄉賢,從行業上來看,主要根據行業、專長的不同可設立文教衛、經濟、新農、社工等組別。要采取個人推薦、群眾推選、組織選優等方式產生鄉賢協商議事員,并建立數據庫進行動態管理。

三、 構建新時代黨建引領的村級協商治理體系路徑

習近平總書記指出,要以黨的領導統攬全局,創新村民自治的有效實現形式,推動社會治理和服務重心向基層下移[27]。考察浙江一些地方的村級協商治理典型做法,我們可以初步得出結論:在實施鄉村振興戰略背景下,村級協商治理必須走以基層黨建為引領,自治、法治、德治“三治融合”的鄉村治理路子,努力構建現代鄉村治理體系[28]。其中,“三治融合”是總要求,“黨建+”是總開關。

1.村級協商治理必須要以自治為基礎。2015年中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》明文規定:行政村(社區)要“堅持村(居)民會議、村(居)民代表會議制度,規范議事規程。積極探索村(居)民議事會、村(居)民理事會、懇談會等協商形式。重視吸納利益相關方、社會組織、外來務工人員、駐村(社區)單位參加協商。通過協商無法解決或存在較大爭議的問題或事項,應提交村(居)民會議或村(居)民代表會議決定。”毫無疑問,村級協商應服從于服務于村級自治,應遵守村民自治組織法,在村民自治這一我國基本政治制度框架內開展活動。根據這一大前提需要明確以下幾點:

第一,村民不僅是自治的主體也是協商的主體。參與的廣泛性是村級民主協商的題中之義,解決好“誰來議”的問題十分關鍵。要廣泛吸收多元主體參與,既要涵蓋全體村民也要吸收外來新居民、異地鄉賢,還要兼顧轄區內社會組織和網絡輿情,廣泛征求意見、凝聚共識,努力尋求村級民意的最大公約數。

第二,議題的確立要符合大多數村民的意愿。不能簡單把村民僅僅當作是村級協商的對象,他們是協商的主體,在選題上村民與村“兩委”一樣也有提議權。選題不能是村兩委隨機、應急或者選擇性,必須采取民主的辦法,多渠道收集議題,解決好“議什么”的問題。如:圍繞中心工作和群眾需要,杭州市余杭區建立起六大類協商議事目錄,征集基層民主協商議題84個;紹興諸暨市楓橋鎮實施了村級重大事項“三上三下”民主決策制度,一上一下征集議題,二上二下醞釀論證,三上三下審議決定,即通過三次”(干部討論決定),三次”(向群眾征求意見)進行民主決策,村級工程至今零上訪。

第三,協商的程序必須規范。湖州長興縣夾浦鎮丁新村以“一會三議兩公開”(即“成立丁新村協商民主議事會,按照提議、審議、商議,商議結果和實施過程兩公開”)為抓手,規范基層協商程序,保證民意貫穿村級協商全過程。

第四,要建立長效機制。面對“事難議、議難決、決難行”的怪象,杭州市余杭區十分重視“議的效力”,將協商落實的成效與全過程監督和績效評估有效掛鉤,確保把好事辦好、把實事辦實,真正讓民主協商深入人心,贏得群眾信任,讓老百姓感到“說了不白說”。

2.村級協商治理必須要以法治為保障。憲法和法律賦予了老百姓當家做主的權利和地位,但群眾對村務運行的知情權、參與權、決策權、監督權缺乏有效的制度保障,其權利行使尚未落到實處。小微權力規范系統的建立健全,一方面,讓村民哪些能說、說什么、怎么說、說了怎么辦清晰明晰,群眾對照小微權力清單和辦事流程,可以直觀明了地知曉辦事步驟、責任單位、時間期限等內容,并享有一次性告知、限時答復、按時辦結等權利,知情權和監督權得到有效保障。另一方面,為小微權力運行建起了“紅綠燈”“斑馬線”和“交通規則”,村干部辦事再不能“闖紅燈”“違規越線”,必須按照“交通規則”老老實實按程序操作——規范用權,同時讓“村民說事”成為干部辦事必經程序和必聽必復內容。與此同時,小微權力規范體系的建立健全,也有利于村務監督委員會有效規避可能會出現的越位、缺位現象,自覺置于村黨組織領導下,在不于預村兩委工作的前提有效履行好監督職責。2015年以來,浙江在全面落實依法治國方略的過程中,在全省村、社區全面推行村規民約、社區公約修訂制訂工作,提升了基層群眾的法治觀念、自治意識、契約精神和道德水平。各地還把民主法治村(社區)創建作為法治建設的基礎工程,建法治文化陣地,設立公共法律服務點,派出法律團隊指導依法治村。截至201811月,浙江建成民主法治村(社區)27萬多個,其中國家級152個、省級1196[29]。嘉興桐鄉市形成“村村有顧問、事事依法辦、村事大家議”的基層治理新氣象,全市組建了100個市、鎮、村三級法律服務團,平均每個服務團服務23個村。其中“板凳法庭”的評審團由司法所工作人員、老黨員、老干部組成,“法庭”有時開在農家門口,有時在村委會大院,“審判”也沒有法律效應,但矛盾糾紛十有八九會得到平息,也讓村民學著用法治思維來解決問題,很有成效[30]

3.村級協商治理必須要以德治為引領。注重發揮德治的先導作用,不斷提高城鄉居民的道德修養,可以厚植基層治理的道德底蘊,把基層治理建立在較高的道德水平之上。從2013年浙江全省范圍內全面鋪開文化禮堂建設,到2018年底提前兩年建成1萬家農村文化禮堂[31],近年來鄉賢工作(包括鄉賢參事會和鄉賢文化進文化禮堂)也在全省各地開展得如火如荼。如:桐鄉市重視德治以學修德、以文養德、以評立德,增強道德在規范社會行為、調節利益關系、解決社會問題、協調社會關系中的示范作用。其中“道德評判團”勸導激勵和示范引領作用不可小覷——在桐鄉,如果農戶在村道德評判團的信用評議中得到高分,還能無需抵押物、無需擔保,快速獲得授信貸款。

4.村級協商必須發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。習近平同志在浙江工作期間就指出:村級基層黨組織要發揮領導核心和戰斗堡壘作用[32]。村級協商治理必須置于村黨組織的絕對領導之下,確保政治正確。有學者研究“象山村民說事”后提出“基層黨組織群眾組織力”[33],應引起關注。要把強化基層黨組織的政治引領力擺在首位,增強基層黨組織群眾文化的宣傳能力,提升基層黨員干部的協調能力,提高基層黨組織的服務群眾能力,深化基層黨組織的自我完善能力。中央關于實施鄉村振興戰略的文件指出,鼓勵村黨組織主要負責人通過選舉兼任村民委員會主任。事實上,鄉村振興和鄉村治理中村“兩委”特別是村黨組織的引領是關鍵,近幾年來浙江各地在引進在外鄉賢返鄉擔任村“兩委”主要領導,在較短時間內就提升了村級建設和治理[34]

綜上所述,我們對基層協商特別是村級協商在鄉村治理中的定位和路徑就逐步清晰起來。正如習近平同志在浙工作時說過的“村級民主不能一選了之”;同樣,村級治理不能一“商”了之。首先,上級黨委和政府要主動作為,為鄉村治理搭建四梁八柱一一像寧海的村級小微權力36條;在此框架運行下,配套村民說事、村務監督、民主懇談;然后,輔之以統一戰線性質的鄉賢參事。這一路徑可以簡明表述如下:村級小微權力規范體系+村民說事+鄉賢參事+文化禮堂+鄉賢館——穩步向法治、自治、德治相結合方向邁進。其中,小微權力是法治,村民說事是自治,鄉賢參事(包括鄉賢進文化禮堂)更多的是側重于德治。這樣環環相扣、層層補位,使得治理的靶向更為精準,治理體系更具系統性、明確性、可行性和有效性。特別值得關注的是,創造上述各個環節亮做法的各地之間不是各自為戰、而是互相取長補短,如:首創小微權力清單的寧海縣,全面推廣“村民說事”制度,建立完善“一圖三表五清單”,推動實現村事民說規范化、村事民議透明化、村事民辦高效化、村事民評績效化、村民說事常態化;首創“村民說事”的象山縣推行小微權力體系,搭建鄉賢參事平臺和制度,促進村級治理“三治”融合,從而實現鄉村善治。在此過程中,基層協商步入正軌道,平臺更廣,議題更加精準符合,形式更靈活,參與面更廣,程序更合法合規不越權,利益調處更為有效,基層協商要在有效推進鄉村治理中打造升級版。

打造共建共治共享的社會治理格局,既是目標也是路徑。一項探索,唯有合理合法、有序有效、各方參與,才能可持久可復制可推廣。而其中黨建引領是關鍵,中央特別強調農村基層黨組織對鄉村振興的全面領導,強調要健全以黨組織為核心的組織體系、加強農村基層黨組織帶頭人隊伍建設、加強農村黨員隊伍建設、強化農村基層黨組織建設責任與保障[35]。在鄉村治理中,浙江各地建立完善黨委政府抓總,各部門共同參與、各司其職、相互配合的工作格局(如下圖)。統一戰線找準定位不越位,就一定能從中發揮獨到的積極的作用[36]。在這一大格局中,統一戰線可以為社會治理注入統戰理念、貢獻統戰智慧,用“柔”的方法、做“和”的文章、達到“剛”的效果。緊扣鄉村振興和治理拓展統戰資源,反過來也切實改變了過去鄉鎮街道統戰工作“地位虛化、氛圍淡化、手段軟化”的現象,夯實了鄉村統戰基礎。基層統戰破解邊緣化、空心化、碎片化,關鍵在于找準服務中心的契合點,加強載體建設和路徑探索。


 



[1] 習近平總書記在慶祝改革開放四十周年大會上的講話(20181218日),人民日報2018-12-193.

[2] 參見:楊衛敏:基層協商民主是我國協商民主建設的重中之重,中央社會主義學院學報20145.

[3] 參見:車俊主編:透過浙江看中國的社會治理,外文出版社,20191月第1版。

[4] 參見:浙江省統一戰線理論研究會編:《基層協商民主案例》,杭州出版社,20159月第1版。

[5] 習近平:在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話,人民日報2014922日第2版。

[6] 《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》[N]2018-02-05(1).

[7] 把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手,《求是》2019年第11期。

[8]本書編寫組編:新時代“楓橋經驗”的浙江實踐,浙江出版聯合集團浙江人民出版社201811月第1版。

[9]參見:楊衛敏: 習近平基層民主建設思想的浙江發微,觀察與思考20185.

[10] 中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見201812日),人民日報-人民網,http://politics.people.com.cn/n1/2018/0205/c1001-29804814.html

[11]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發數字鄉村發展戰略綱要,20190517 人民網-人民日報http://politics.people.com.cn/n1/2019/0517/c1001-31089161.html

[12] 有學者指出,溫嶺民主懇談一直是學界關注和研究的焦點。民主懇談會在制度演進過程中所產生的知識增長主要體現在三個方面:第一,在與國際協商民主經驗與理論的對話中溫嶺民主懇談研究推進了中國民主發展道路理論;第二,溫嶺民主懇談研究在協商與決策”“代表與協商協商績效等議題上發展了協商民主理論;第三,溫嶺民主懇談研究推進了制度變遷理論。參見:王國勤 陶正玄:溫嶺民主懇談的制度演進與理論發展,《治理研究》2018 6 111-120

[13] 2014年修訂的預算法第45條規定,縣鄉兩級預算案審議前,應當采用多種形式,組織本級人大代表,聽取選民和社會各界的意見。

[14] 習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議 強調鼓勵基層群眾解放思想積極探索,推動改革頂層設計和基層探索互動,人民日報2014-12-031.

[15]  參見:楊衛敏: 習近平基層民主建設思想的浙江發微,觀察與思考20185.

[16] 參見:浙江省統一戰線理論研究會編:《基層協商民主案例》,杭州出版社,20159月第1版。

[17] 36條還將五議決策法作為核心內容,明確要求對涉及村莊10方面集體事項,必須經村黨組織提議、三委聯席會議商議、黨員大會審議、村民代表會議決議、組織實施結果公告并接受群眾評議,并就決策后如何執行、監督制定了程序化、標準化、規范化制度,最大程度地保障了村民的民主決策、民主管理、民主監督。

[18]中央農村工作會議在北京舉行  習近平作重要講話 ,《 人民日報 20171230 1版。

[19] 溫嶺澤國鎮協商民主的做法具有一定的典型性。其協商主體,一般由兩部分構成:一是按照全部村(居)選民千分之一的比例,抽取產生第一部分懇談代表;二是從已經建立的“人才庫”中抽取100名懇談代表。協商前,由政府相關部門開展調研并提出12套方案,并設計調查問卷。協商中,設立主持人制度(大、小組都設主持人)。主持人公正、中立地引導懇談活動有序、理性地開展。協商會上,隨機分成若干小組進行討論,每組可以提出最為關注的三個重點問題與政府成員進行對話,并開展大會交流。會議以抽簽的方式產生發言代表和議題,在討論發言中,配備記錄員,記錄懇談意見。設計的調查問卷在會前和會后分兩次進行,并以第二次問卷信息作為協商結果。而后將結果交由鎮人代會表決。

[20] 畢麗敏:村民自治框架下村級治理的路徑選擇——以浙江省溫嶺市村級“民主懇談”實踐為例  《遼寧行政學院學報》2014年第810-13

[21] 自村民說事開展以來,象山鄉村提交到縣級商量的事項260余件,包含“一戶多宅”、農村養老、集體經濟、村財務白條、婚喪大操大辦等。

[22]畢麗敏:村民自治框架下村級治理的路徑選擇——以浙江省溫嶺市村級“民主懇談”實踐為例  《遼寧行政學院學報》2014年(810-13

[23]參見:陳奕敏:探路基層民主,浙江日報 2018-12-107)。

[24] 筆者以住對這個問題已有初步論述,參見:楊衛敏:人民政協在社會治理中的地位和作用探析,江蘇省社會主義學院學報20183);下一步將繼續關注和研究這個問題,囿于篇幅此處不展開論述。

[25] 臺州全市共有3.6萬名鄉賢被聘任鎮村兩級協商(議事)員,170名鄉賢受聘為名譽村委會主任。

[26] 王國勤:鄉村協商民主的系統化再造——以象山“村民說事”為例,浙江社會科學201812)。

[27]中央農村工作會議在北京舉行  習近平作重要講話 ,《 人民日報 20171230 1版。

[28]目前浙江建成“三治融合”示范村(社區)達到2000多個,一個自治、法治、德治相輔相成、相得益彩的基層治理體系基本形成。

[29] 葉慧:爭當基層治理現代化排頭兵,《今日浙江》201823期。

[30] 陶克強 周志鵬:走出鄉村善治新路,《今日浙江》201823期。

[31]邵玩玩:文化禮堂為鄉村振興凝神聚力,今日浙江2019246-47.

[32] 參見:楊衛敏: 習近平基層民主建設思想的浙江發微,觀察與思考20185.

[33]黃立豐:提升群眾組織力的有效探索——以浙江象山“村民說事”為例,學習時報2019-02-225)。

[34]縉云全縣600多名優秀鄉賢回村任職;蒼南300 多名蒼南在外鄉賢回鄉擔任村“兩委”主職干部;仙居縣共有300多名在外鄉賢回鄉當選村“兩委”班子成員;寧海全縣有200余名鄉賢返鄉擔任村干部。

[35]中共中央 國務院 印發《鄉村振興戰略規劃(20182022年)》,人民日報-人民網2018926日,http://politics.people.com.cn/n1/2018/0926/c1001-30315263-2.html

[36]目前浙江省各地正在開展“倡導新鄉賢回鄉村”的工作,省委省政府要求“在黨組織領導下,積極培育鄉賢組織,規范組織制度,引導鄉賢組織通過會議參事和服務參事等方式開展活動,推動鄉賢文化進文化禮堂”,同時明確這項工作明確由省委統戰部、省委組織部、省委宣傳部、省教育廳、省民政廳、省人力社保廳、省自然資源廳等部門共同負責,省委統戰部為牽頭單位。

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